CONTROLE SOCIAL NO SANEAMENTO BÁSICO - conteúdo jurídico

O controle social é um  conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem à sociedade informações, representações técnicas e participações nos processos de formulação de políticas, de planejamento e de avaliação relacionados aos serviços públicos de saneamento básico; 

E, no cumprimento de tal alcance, dentre as aplicações possíveis, destaca a obrigatoriedade do Controle Social nos casos em que houver contratação da prestação dos serviços, conforme Art. 11, inciso V da Lei 11.445/2007.

Art. 11. São condições de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de saneamento básico: 

V - mecanismos de controle social nas atividades de planejamento, regulação e fiscalização dos serviços;

Por fim, em seu Capítulo VIII, a Lei Nacional do Saneamento Básico define que o Controle Social poderá ser exercido por órgão colegiado, fixando as diretrizes para a sua instituição, conforme exposto no Capítulo VIII, Art. 47 da Lei 11.445/2007.

Art. 47. O controle social dos serviços públicos de saneamento básico poderá incluir a participação de órgãos colegiados de caráter consultivo, estaduais, do Distrito Federal e municipais.

Assegurada a representação: 

I - dos titulares dos serviços; 

II - de órgãos governamentais relacionados ao setor de saneamento básico; 

III - dos prestadores de serviços públicos de saneamento básico; 

IV - dos usuários de serviços de saneamento básico; 

V - de entidades técnicas, organizações da sociedade civil e de defesa do consumidor relacionadas ao setor de saneamento básico. 

Art. 34. O controle social dos serviços públicos de saneamento básico poderá ser instituído mediante adoção, entre outros, dos seguintes mecanismos:

I - debates e audiências públicas; 

II - consultas públicas; 

III - conferências das cidades; ou

IV - participação de órgãos colegiados de caráter consultivo na formulação da política de saneamento básico, bem como no seu planejamento e avaliação.  

§1o As audiências públicas mencionadas no inciso I do caput devem se realizar de modo a possibilitar o acesso da população, podendo ser realizadas de forma regionalizada. 

§2º - As consultas públicas devem ser promovidas de forma a possibilitar que qualquer do povo, independentemente de interesse, ofereça críticas e sugestões a propostas do Poder Público, devendo tais consultas ser adequadamente respondidas. 

§5º - É assegurado aos órgãos colegiados de controle social o acesso a quaisquer documentos e informações produzidos por órgãos ou entidades de regulação ou de fiscalização, bem como a possibilidade de solicitar a elaboração de estudos com o objetivo de subsidiar a tomada de decisões, observado o disposto no § 1o do art. 33  47 da Lei 11.445/2007.

§ 6º Após 31 de dezembro de 2014, será vedado o acesso aos recursos federais ou aos geridos ou administrados por órgão ou entidade da União, quando destinados a serviços de saneamento básico, àqueles titulares de serviços públicos de saneamento básico que não instituírem, por meio de legislação específica, o controle social realizado por órgão colegiado, nos termos do inciso IV do caput. (Redação dada pelo Decreto nº 8.211, de 2014)

O novo Marco Regulatório do Saneamento - Lei nº 14.026, de 2020 manteve inalterado este conteúdo jurídico sobre o Controle Social.

Para o novo Marco regulatório do Saneamento - Lei nº 14.026, de 2020, o controle social é um princípio fundamental constante na Política Nacional de Saneamento Básico e um dos pilares do Estado democrático de Direito.

 

A Lei 11.445/2007 dedicou um capítulo específico para tratar da participação de órgãos colegiados no controle social. O texto original do artigo 47 da citada Lei, já previa a possibilidade de participação de órgãos colegiados de caráter consultivo, estaduais, do Distrito Federal e municipais, e a alteração introduzida pela Lei nº 14.026, de 2020 permite a participação de órgãos colegiados de caráter consultivo nacional também, em especial o Conselho Nacional de Recursos Hídricos, nos termos da Lei nº 9.433/97, assegurada as representações. 

Para o novo Marco regulatório do Saneamento - Lei nº 14.026, de 2020 - Um dos grandes desafios para gestão do serviço público de saneamento básico é a fiscalização e o controle social do cumprimento das metas e adequação aos princípios e objetivos da política de saneamento.

Os mecanismos de controle social nas atividades de planejamento, regulação e fiscalização dos serviços são condições de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de saneamento básico e os contratos não poderão conter cláusulas que prejudiquem as atividades de regulação e de fiscalização ou o acesso às informações sobre os serviços.

Inúmeros são os campos da participação direta da população nos negócios públicos. Sirva de exemplo o artigo 29, XII, do texto constitucional, que prevê a “cooperação das associações representativas no planejamento municipal”. Tal norma esclarece, dentre outras exigências, o porquê de a elaboração de planos municipais, inclusive a de planos de saneamento básico, se desenvolver mediante processo no qual deve se assegurar a ampla participação da população. 

No campo dos serviços públicos o Controle Social ocupa papel de destaque. Inclusive o próprio texto constitucional prevê que “A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; (...)” (art. 37, § 3º). 

Como se depreende, a exigência prevista no Decreto 7.217, de 2010 é, assim, mera forma de conferir eficácia ao já previsto no ordenamento jurídico. 

Observe-se que tal exigência é a de, por meio de legislação específica, instituir o Controle Social realizado por órgão colegiado. Logo, ultrapassados os aspectos introdutórios, segue-se a questão seguinte: o que é Controle Social? 

Nos termos da Lei Nacional de Saneamento Básico – LNSB (Lei nº 11.445, de 2007), conforme anteriormente mencionado, Controle Social configura-se como o “conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem à sociedade informações, representações técnicas e participações nos processos de formulação de políticas, de planejamento e de avaliação relacionados aos serviços públicos de saneamento básico” (art. 3º, caput, inciso IV).  

Observe-se que, pelo próprio conceito legal, o Controle Social possui, de um lado, (i) uma dimensão procedimental, no sentido de que a gestão da política pública de saneamento básico deve estar permeável à participação e ao controle da população, inclusive por meio de procedimentos específicos, como as audiências e consultas públicas. 

O Controle Social possui, ainda, (ii) uma dimensão institucional, permitindo que seu alcance se dê além da participação localizada a determinados momentos da gestão da política pública. Sob esta ótica objetiva-se que o Controle Social produza condições de acúmulo e tenha caráter permanente. Exemplos dessa segunda forma de Controle Social são os órgãos colegiados com participação da sociedade civil.  

No caso do saneamento básico, a lei prevê expressamente tanto o Controle Social em sua dimensão procedimental, como em sua dimensão institucional.

No caso da dimensão procedimental, a Lei Nacional do Saneamento Básico prevê que: (i) é condição de validade dos contratos que tenham por objeto da prestação de serviços públicos de saneamento básico, que tenham suas minutas sido submetidas a audiências e consultas públicas (art. 11, caput, inciso IV); 

(ii) antes das revisões tarifárias, deverão ser “ouvidos os titulares, os usuários e os prestadores dos serviços” (art. 38, § 1º); 

(iii) “Deverá ser assegurado publicidade aos relatórios, estudos, decisões e instrumentos equivalentes que se refiram à regulação ou à fiscalização dos serviços” (art. 26, caput); 

(iv) “O processo de elaboração e revisão dos planos de saneamento básico deverá prever sua divulgação em conjunto com os estudos que os fundamentarem, o recebimento de sugestões e críticas por meio de consulta ou audiência pública (...)” (art. 51, caput)

No campo do Controle Social em seu formato institucional a legislação também possui previsões. 

A Lei de Concessões e Permissões de Serviços Públicos, de 1995, por exemplo, em seus artigos 29 e 30, parágrafo único, preconiza: (i) como incumbência do poder concedente o estímulo à formação de associações de usuários para defesa de interesses relativos ao serviço; e 

(ii) que a fiscalização do serviço será feita por intermédio de órgão técnico do poder concedente ou por entidade com ele conveniada, e, periodicamente, por comissão composta de representantes do poder concedente, da concessionária e dos usuários.  

Já a Lei Nacional de Saneamento Básico (LNSB) também possui procedimentos sobre o Controle Social em seu formato institucional, especialmente por meio de órgãos colegiados.

DO CONTROLE SOCIAL POR ÓRGÃO COLEGIADO 

O ponto central é, no âmbito da política pública de saneamento básico, desenvolvida pelo Governo Federal, observar o que prevê o § 6º do artigo 34 do Decreto nº 7.217, de 2010. 

Como se vê, este dispositivo regulamentar condiciona o acesso a recursos federais ao atendimento de determinados requisitos, com o objetivo, em especial, de garantir maior transparência, bem como assegurar que a despesa a ser executada tenha maior qualidade. Tal prática, de condicionar o acesso a recursos, é muito comum, especialmente em países federais, sendo conhecida como “spending Power” “Poder de gasto”

Observe que a norma possui largo alcance, porque condiciona tanto o acesso aos recursos federais, vale dizer, aos recursos do Orçamento Geral da União (OGU), como, também, o acesso aos recursos geridos ou administrados por órgão ou entidade da União. Ou seja: a norma abrange também o acesso aos recursos de terceiros que estão sob a gestão federal, como, por exemplo, os recursos do Fundo de Garantia  por Tempo de Serviço (FGTS) ou do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).

Outro aspecto relevante é que a norma afirma que os titulares de serviços públicos de saneamento básico são aqueles que devem cumprir a condição de instituir, por meio de legislação específica, o Controle Social realizado por órgão colegiado. No caso de não cumprimento desse requisito, a partir do exercício financeiro de 2015, não poderão ter acesso aos recursos antes mencionados, quando destinados a serviços de saneamento básico.

Evidente que, no caso de não haver o cumprimento da obrigação por parte do titular, não poderá ter acesso aos recursos tanto o próprio titular, como, também, aqueles que, diretamente ou por via de delegação, prestam ou regulam tais serviços em nome do titular. Não se pode admitir que basta ao titular delegar a prestação dos serviços, por meio de contrato de programa ou de concessão, para receber os recursos federais ou administrados pela União sem o cumprimento do requisito previsto no regulamento. 

Vê-se, a partir dos delineamentos acima, que a questão passa a ser, apenas, o de entender como, no quadro institucional e regulatório atual, deve ser adequadamente cumprida a tarefa de instituir, por meio de legislação específica, o Controle Social realizado por órgão colegiado. Este será o tema dos próximos capítulos.  

Fonte: NOTA INFORMATIVA SOBRE CONTROLE SOCIAL EM SANEAMENTO BÁSICO 

CARTILHA Ordem dos Advogados do Brasil - NOVO MARCO LEGAL DO SANEAMENTO      BÁSICO - LEI Nº 14.026/2020 - 2ª Edição - revisada e atualizada